深度 | 对伙伴也毫不手软，特朗普为何要把印土踢出“普惠制”待遇
世界观2019-03-06 20:52来源：上观新闻作者：安峥
一个是美国自去年以来一直想要拉拢的南亚大国，一个是同属北约的长期盟友，人们不免想问，特朗普怎么没有“手下留情”？4日，在美国的“贸易惩罚”名单上，有两个名字被圈了出来。特朗普政府宣布，将取消印度和土耳其的“普遍优惠制”待遇，理由是它们不再具有获得这一优待的资格。这项决定最快将在60天后实施。届时，印度56亿美元输美产品、土耳其逾17亿美元输美产品不再享受“零关税”。
一个是美国自去年以来一直想要拉拢的南亚大国，一个是同属北约的长期盟友，人们不免想问，特朗普怎么没有“手下留情”？
“犯规”和“毕业”
美国贸易代表办公室4日发表声明称，将把印度和土耳其踢出“普遍优惠制”受益国清单。按照美国媒体的说法，美国实行这项制度已逾40年，121个发展中国家和地区从中享受“零关税”待遇，印度一直是最大的受益国，土耳其是第五大受益国。
美国之所以如此“慷慨”，其实也是“依法办事”。普遍优惠制是1968年联合国第二届贸发大会通过的一项国际贸易制度，要求发达国家给予广大发展中国家优惠关税待遇，于1971年正式生效。不过，出于保护本国经济的目的，发达国家基本都在普惠制中安插了类似“后门”的保护装置，如“例外条款”、“预定限额”及“毕业条款”等，以便适时叫停优惠。
此次特朗普政府给出的解释是：印方没能向美方提供“公平合理的市场准入条件”，对美造成“严重负面影响”；土耳其经济“充分发达”，不再适用优惠待遇。换言之，印度“犯规”了，土耳其“毕业”了，所以都不能继续享受“零关税”。
对印度的“惩罚”
舆论普遍认为，上述理由只是表象，美国之所以拿印度和土耳其开刀，有着特殊的原因和背景。
先看印度，《华盛顿邮报》称，美印关系正朝两个截然不同的方向发展。在防务和地缘政治问题上，两个最大的民主国家正在拉近关系；但在贸易和经济问题上，它们却争吵不休。
自去年起，印度政府陆续出台涉及数据存储、电子商务及线上内容监管等方面的政策，被指扶植本土企业、打击跨国公司，引发美国业界争议；特朗普政府则采取了征收钢铝税、收紧面向技术工人的H-1B签证规定等举措，让印度感到恼火。
尽管双方官员坐到了谈判桌前，但不满的清单却在拉长，谁也不愿先妥协。一方面，印度大选临近，谋求连任的莫迪及其人民党选情不容乐观，自然需要顾及中下层选民、小企业主的感受。另一方面，特朗普政府拿着“公平贸易”的放大镜，自然也不会对第九大贸易伙伴每年留给自己的200多亿美元逆差视而不见。还有观点指出，美印近来频繁的经贸摩擦，也折射出特朗普的“美国制造”构想与莫迪力推的“印度制造”计划之间的冲突。
中国现代国际关系研究院南亚问题专家胡仕胜对此基本认同。他指出，印度没有赶上上世纪七八十年代的产业化浪潮，莫迪上台以后很想弥补这块空白；再加上就业率低迷，民众收入增长有限，印度政府希望从外国引进制造业产业链。但与此同时，特朗普也看到了美国“铁锈地带”空心化的现象，希望通过出台增加补贴、减少税收等一系列举措，把以前迁往国外的制造业再引流回来。两国产业政策的矛盾与碰撞，也成为经贸博弈的一层底色。
在此背景下，美国政府去年启动了对印度普惠制特权的审查，抱怨印度没有充分开放市场，也就没有理由免税进入美国市场。特朗普此后屡屡向印度喊话，要求后者降低关税，但印度始终无动于衷。《华盛顿邮报》称，今年2月，美印为期数月的贸易谈判已经失败，特朗普“吹嘘”的贸易协议并没有出现。胡仕胜指出，一边是国内选情，一边是普惠制待遇，莫迪政府自然会毫不犹豫地做出取舍。
美土坐上“过山车”
再看土耳其，《华尔街日报》称，美土关系正在坐“过山车”。去年，特朗普政府与土耳其因美籍牧师安德鲁·布朗森被捕，闹得不可开交。继大面积征收钢铝关税后，特朗普又额外将土耳其的钢铝关税大幅提高至50%和20%，相当于其他国家的两倍。特朗普辩解称，之所以这么做，旨在应对土耳其里拉的贬值。但舆论认为，这是美国对土耳其“不放人”的回击。
尽管去年10月美籍牧师获释后，特朗普和埃尔多安承诺将双边贸易增加至每年750亿美元，但分析指出，华盛顿和安卡拉的战略分歧始终未解，比如如何解决叙利亚冲突等，经贸关系只能不温不火。
美国“政客”网站称，特朗普决定终止对土耳其的普惠制优惠，是美国贸易代表办公室去年8月份发起的一项审查的结果。
“这一决定让我感到意外，”上海大学土耳其研究中心主任郭长刚指出，美土两国近来正在逐步走近。无论是去年传出美国可能引渡居伦的消息、上月底特朗普女婿库什纳访土，还是美国正考虑任命新的驻土大使，种种迹象表明，美土关系正在缓和。现在宣布这个决定也可能说明，美土关系遇到了另一道坎。
美国的真正目的
胡仕胜认为，尽管特朗普政府的关税板子打在印度身上，但并不一定意味着两国关系要“凉”了。无论盟友还是伙伴，只要在对美经贸上表现不好，美国照样出手，对日、对韩、对欧盟都是“一视同仁”。
从深层看，此举的根源在于美国政府贸易政策指导理念的改变。过去几十年，美国政府倡导的都是自由开放的贸易理念，高举推动全球化的旗帜。如今，特朗普政府上台后高举的旗帜是贸易公平。他认为，在全球化浪潮中，美国已经沦为受益较小、损失更多的一方，全球贸易不对等的局面让美国吃亏。正因如此，他充当了“逆全球化”的代表人物。就算印度在政治上是拉拢的对象，但为了捍卫贸易平等，他选择“不留情面”。因为他想实现的目标是，重新制定贸易规则，重新回到全球贸易价值链的顶端。
复旦大学美国研究中心副主任宋国友认为，美国的决定属于意料之中，符合特朗普政府一直以来的国际贸易政策。自上台以来，他一直在稳步推进对其有利的贸易议程：退出TPP、重签北美贸易协定、中美、欧美的贸易谈判都在进行中，日美谈判也十拿九稳。如今轮到印度和土耳其，可见，在逐渐解决最为关切的贸易关系后，他开始向更深更宽的范围拓展，开始启动后续国家的贸易议程。
就土耳其来说，可能有人会说，其经济状况并没有向好，货币里拉仍然动荡。但美方认定的“毕业”标准并不看重这些，它看重人均GDP、贫困率等指标，而不是货币稳定、经济向好等基本面的情况。有数据显示，2017年度土耳其人均GDP达到10597美元，被视为过了一道分水岭。
各方反应不一
随着普惠制的取消，价值56亿美元的印度输美产品将提高关税，约占其对美出口总额的10%；土耳其方面，价值17亿美元的输美产品将受到影响，约占其对美总出口的18%。
土耳其政府抨击这一决定不符合两国促进双边贸易的共同目标，只会增加成本，损害美国中小企业和制造商的利益。“土耳其主要的出口对象是欧美和阿拉伯世界，美国的份额有限，”郭长刚指出，但这个决定是一种姿态，土耳其方面恐怕很难接受。
耐人寻味的是，对于这个决定，莫迪政府的态度格外平静。
哥伦比亚广播公司指出，印度方面表示，将在没有进一步谈判的情况下接受这一决定，“印美牢固的关系不会因此出现紧张。”印度报业托拉斯援引印度官员的话称，普惠制不会对印度出口造成严重打击，印度每年享受的关税减免不过1.9亿美元。“这是针对最不发达国家的，而印度已摆脱这一困境。”
但舆论担心，就算莫迪政府“释怀”，企业界和反对派可能不会轻易松口。
印度出口组织联合会总干事阿贾伊·萨海5日表示，这可能会沉重打击印度农业、海运业和手工制品等劳动密集型出口产品。“政客”网站称，这一决定将惩罚依赖该制度向美国出口化学品、花岗岩、机械阀门和浴缸等产品的印度企业。
“反对派会抓住这个问题，在今年大选前给莫迪制造难堪。”路透社猜测。
胡仕胜指出，印度对美出口的“大头”是软件服务业，并不属于普惠制照顾的范畴，因此经济上的打击可能较为有限，但它会产生政治上的影响。
其一，它将减损两国关系的友好度。回望近些年的美印交往，印度习惯于寻求美国的“例外照顾”，美国也给予了积极回应。如小布什政府时期，美国曾在印度“入常”等问题上伸援手。
其二，它将给反对派提供抨击政府的“弹药”。自建国以来，印度经济一直有一个畸形现象，无论经济增长势头多好，却始终无法反映在就业层面。如今，印度经济增长显现放缓迹象，就业状况始终令人担忧，与莫迪5年前提出的就业目标相去甚远。再加上这一决定或多或少会对小企业造成冲击，反对派很可能会“火上浇油”。
歌照唱，舞照跳？
按照美国法律，自特朗普4日向国会发出通知后，至少要等60天后才会执行决定。特朗普在给国会的信中写道，他将继续评估印度政府是否向美国提供了公平合理的市场准入条件。
“美国和印度的贸易谈判还在进行，”宋国友指出，“靴子”是否最终落地仍有待观察。
美国外交人士和贸易专家指出，尽管存在分歧，但美印贸易仍在继续增长，歌会照唱，舞会照跳。胡仕胜指出，目前两国的贸易紧张，不会影响在政治军事领域的合作态势。
“美印战略共识很强，相互需求度很高。”最近，在一项针对战略界和精英阶层的民调中，被问及哪个国家对印度的发展最为重要时，70%的受访者选择美国。战略和精英阶层的共同取向，也决定了国家的战略方向。印度希望得到美国的支持，获得更大的发展。但它并不是“选边站”，它希望在中美博弈的态势中坐收渔利。反观美国，两党高层也有一个超强共识，即拉拢印度这个重要的制衡因素。他们也希望看到印度发展，与对手展开竞争，挤占对手的各种资源。
“正因如此，登高望远，美印关系不会受到目前这个当量的贸易摩擦的影响。”胡仕胜说。
郭长刚也指出，美国想在中东地区减少投入的情况下，继续保持美国和西方影响力，它就离不开北约盟友土耳其。因此，从长远看，土耳其仍是美国处理中东事务必须倚重和依赖的对象。
特朗普是真的想要当着印度和土耳其的面，掀翻普惠制的桌子，还是只是一种惯用的谈判策略？答案将在60天后揭晓。
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