二十国集团未来应发挥更多全球治理功能

2018年12月13日 09:03 

来源：中国社会科学网-中国社会科学报 

作者：江时学

一年一度的二十国集团（G20）峰会于11月30日至12月1日在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯举行。

今年适逢G20领导人峰会机制启动10周年。当前，贸易霸权主义、单边主义和保护主义甚嚣尘上。在这一形势下，G20峰会尤其要发出反对保护主义、支持多边贸易体制的明确信号，推动国际社会一道建设开放型世界经济。

中国领导人出席了历届G20峰会，并在每一次峰会上提出了中国的主张，表达了为完善全球经济治理而贡献力量的积极意愿，为这一对话平台的运转作出了不容低估的贡献。

宗旨与功能应与时俱进

G20是为应对2008年国际金融危机而构建的一个对话平台。在这一平台上，发达国家和新兴经济体的领导人能为推动全球经济治理集思广益，出谋划策。如今，世界经济早已步入复苏的轨道。G20的宗旨和功能理应发生相应的变化。

事实上，早在2010年6月的G20多伦多峰会上，时任中国国家主席胡锦涛就指出，G20应从应对国际金融危机的有效机制转向促进国际经济合作的主要平台，着眼长远，使其从协同的财政刺激转向协调的增长，从短期应急转向长效治理，从被动应对转向主动谋划。此外，还要处理好二十国集团机制同其他国际组织和多边机制的关系，确保二十国集团在促进国际经济合作和全球经济治理中发挥核心作用。

中国国家主席习近平在2016年9月3日的G20工商峰会上指出：“世界经济发展的历史证明，开放带来进步，封闭导致落后。”G20杭州峰会公报也指出，二十国集团作为国际经济合作主要论坛，同意根据以下原则，就推动世界经济强劲、可持续、平衡和包容增长的一揽子政策和措施形成“杭州共识”。这一共识的内容包括以下四个方面：一是完善G20增长议程，发掘增长新动力，开辟新增长点，以创新和可持续的方式推动经济转型；二是创新经济增长理念和政策，财政、货币和结构性改革政策相互配合，经济、劳动、就业和社会政策保持一致，需求管理和供给侧改革并重，短期政策与中长期政策结合，经济社会发展与环境保护共进；三是扩大开放，继续努力建设开放型世界经济，反对保护主义，促进全球贸易和投资，加强多边贸易体制，确保全球化背景下的经济增长提供惠及更多人的机遇、得到公众普遍支持；四是确保经济增长的成果普惠共享，满足各国和全体人民尤其是妇女、青年和弱势群体的需要，创造更多高质量就业，消除贫困，解决经济发展中的不平等现象。

G20杭州峰会以来，在英国“脱欧”和特朗普入主白宫等“黑天鹅事件”的冲击下，全球化趋势遇到了不小的阻力，世界经济面临着一系列严峻的挑战。在这些挑战中，最引人注目的就是单边主义和贸易保护主义甚嚣尘上，以规则为基础的多边贸易体制受到冲击，世界经济可持续增长的环境面临诸多风险和不确定性。

特朗普入主白宫后，作为世界经济头号强国，美国不仅未能维护以规则为基础的多边贸易体制，反而变本加厉地对包括中国在内的多个贸易伙伴发起贸易战。因此，G20的其他成员应该加强团结，共同努力，夯实开放型世界经济的基础，坚定地反击美国的单边主义和贸易保护主义，维护以规则为基础的多边贸易体制，强化WTO的作用，加快多哈回合谈判进程。

问题的关键是，每一次G20峰会发表的公报都表示要反对贸易保护主义，但贸易保护主义依然得不到遏制。这是G20 和整个国际社会都需要深思的问题。

令人可喜的是，G20布宜诺斯艾利斯峰会的主题“为公平与可持续发展凝聚共识”在一定程度上继承了“杭州共识”的精神，凸显了公平与可持续发展的重要性。此外，这一峰会发表的领导人宣言不仅表达了“支持以规则为基础的国际秩序”的愿望，而且还为如何落实公平与可持续确立了多个较为具体的行动纲领，如大力发展教育、积极利用数字化技术、完善基础设施以及促进性别公平，等等。

当然，为了在真正意义上实现公平与可持续的发展，G20的各个成员还应该加强沟通和磋商，在各个领域的各种具体政策行为上各尽所能，精诚合作。就此而言，G20的作用不是降低了，而是上升了。

中美应在G20内开展真诚合作

有这样一句有一定的道理但不完全正确的话：“没有G2，G20就是一个0。”这里所说的G2，就是美国和中国。这句话要表达的意思极为清晰：没有美国和中国的作为，G20的效能和作用微乎其微，甚至可能一事无成。

确实，作为世界上最大的两个经济体，美国和中国在G20中的地位和作用毋庸赘述。因此，G20的未来与美国和中国的作用是息息相关的。

毫无疑问，美国和中国在G20内发挥作用，必须以真诚的团结和合作为基础。否则，一切都是“空中楼阁”。

事实上，为了推动中美两国在G20内或G20外的合作，中国已表达了足够多的愿望。如在2013年6月，中国国家主席习近平与美国总统奥巴马在安纳伯格庄园会晤时提出，两国应该构建新型大国关系。习近平主席指出，新型大国关系的内涵就是：不冲突、不对抗；相互尊重；合作共赢。在此以前，习近平主席还在会见美国国务卿克里时说过，太平洋足够大，容得下中美两国。

但是，特朗普入主白宫以来，美国力求遏制中国的战略意图越来越清晰。毫无疑问，在G20内，如果美国将中国视为其竞争对手而非战略合作伙伴，这一多边合作平台的效能和作用必然会受到极大的不良影响。

令人欣慰的是，12月1日晚，习近平主席同美国总统特朗普在布宜诺斯艾利斯共进晚餐并举行会晤。两国元首在坦诚、友好的气氛中，就中美关系和共同关心的国际问题深入交换意见，达成重要共识。双方同意，在互惠互利基础上拓展合作，在相互尊重基础上管控分歧，共同推进以协调、合作、稳定为基调的中美关系。

尊重各个成员的合理诉求

G20成员发展水平有着巨大的差异，在国际舞台上的地位高低不一，对全球治理的诉求也不尽相同。因此，它们能否传递团结合作的积极信号，不仅对G20的声望和合法性具有重大影响，而且还与其在全球治理中的作用息息相关。毫无疑问，只有各方秉持团结合作、同舟共济的精神，尊重各成员的合理诉求，才能使G20成员在各个重大问题上达成最大限度的共识，有力地推动全球经济治理。

令人遗憾的是，G20下设的对话平台有时并不能尊重每一个成员的合理诉求。例如，今年10年初 G20工商峰会（又称B20）通过的政策文件罔顾中国工商界的正当关切和合理诉求，片面突出中国国有企业扭曲市场竞争等议题，严重背离了B20奉行的协商一致的原则。因此，中国国际贸易促进委员会和B20中国工商理事会分别代表中国工商界发表声明，坚决反对以B20名义散发或发布未经共识的文件，坚决反对以任何形式向G20领导人提交该政策建议文件，呼吁B20采纳中方意见建议，对有关政策建议文件的内容作出实质调整。

中国国际贸易促进委员会和B20中国工商理事会的声明指出，中国国际贸易促进委员会和中国国际商会组织中国工商界积极参与B20进程，在各议题工作组提出了多项建设性的意见和建议，就反对单边主义和贸易保护主义、采取所有制中立原则对待各种所有制企业、合理推进世贸组织改革等议题表达了中方的立场和关切，反复与阿根廷主办方交涉，并提交了具体案文修改建议。

推动未来G20机制化建设

根据目前的制度安排，G20不是一个国际组织，而是对话平台。它不设常设机构，但每年都确定一个轮值主席国，每个成员指定一位协调员，由其承担相应的协调、沟通和谈判等方面的工作。

这一制度安排的优势是减少了繁杂的行政事务，但其弊端也是显而易见的，其中最受诟病的，一是轮值主席国的权力和责任过大，二是无法监督各成员落实峰会公报确定的各项工作任务。无怪乎国际上的一些媒体认为，G20大有“清谈馆”之名。

还有人认为，G20固然是一个“清谈馆”，但在全球经济治理面临巨大挑战的今天，世界上主要经济体的领导人能够不远万里，走到一起，进行面对面的交流和沟通，无疑是大有必要的。

2016年9月4日，习近平主席在G20杭州峰会的开幕词中呼吁，“承诺一千，不如落实一件。我们应该让二十国集团成为行动队，而不是清谈馆”。

为最大限度地发挥G20的功能和作用，有必要使其实现机制化。作为机制化的第一步，G20可以设立一个常设秘书处，由其承担轮值主席国承担的工作。这意味着，轮值主席国的责任和义务从轮值主席国转移到常设秘书处，主办G20峰会的城市仅仅提供会议场地而已。

在条件成熟后，G20还应该使其峰会和其他重要会议通过的文件具有法律上的约束力。届时，G20的常设秘书处还应该监督各成员是否落实这些重要文件规定的各项工作任务。当然，这样一种制度安排的成型将是一个长远的目标。

展望未来，为使G20的合作机制取得更大的成就，有必要在这一机制开启第二个十年之初，认真考虑在如下几个重大领域推进相关改革并逐渐形成和完善治理机制。

（作者系上海大学特聘教授）