江时学、李智婧：论全球治理的必要性、成效及前景
创建时间：  2019-09-25     浏览次数：


论全球治理的必要性、成效及前景

作者：江时学，上海大学特聘教授、拉美研究中心主任，察哈尔学会高级研究员，中国拉丁美洲学会顾问，中国新兴经济体研究会副会长；李智婧，四川外国语大学国际关系学院讲师

来源：《同济大学学报(社会科学版)》，2019年04期



摘要：长期以来，形式多样的全球问题层出不穷，对人类社会的生存和发展产生了巨大的不良影响。全球问题的应对之道就是全球治理。但是，迄今为止，全球治理的成效未必是令人满意的。中国领导人将此视为“治理赤字”。为了进一步推动全球治理，消除“治理赤字”，有必要做出以下努力：要大幅度提升联合国在全球治理中的重要作用，尽快改善大国关系，努力消除“信任赤字”，坚定不移地反对霸权主义、霸凌主义、单边主义和保护主义，大力发挥二十国集团和金砖国家等非国家行为体的作用。此外，为使全球治理获得更有力的学术支撑，有必要认真考虑以下几个问题：如何研究全球治理，如何看待当前的国际秩序与全球治理的关系，能否实现“去美国化”，如何认识“一带一路”倡议与全球治理的关系。

2017年1月18日，中国领导人在联合国日内瓦总部演讲时发出“世界怎么了、我们怎么办”之问。两年多后，他在中法全球治理论坛闭幕式上强调：“当今世界正面临百年未有之大变局，和平与发展仍然是时代主题，同时不稳定性不确定性更加突出，人类面临许多共同挑战。”

但是，全球治理的成效不尽如人意。中国领导人将其视为“治理赤字”。因此，面对百年未有之大变局，我们必须坚持共商、共建、共享的全球治理观，大幅度提升联合国在全球治理中的重要作用，尽快改善大国关系，努力消除“信任赤字”，坚定不移地反对霸权主义、霸凌主义、单边主义和保护主义，大力发挥二十国集团和金砖国家等非国家行为体的作用。

全球治理既是一个现实问题，也是一个学术问题。在研究全球治理时，必须回答以下三个问题：为什么要推动全球治理、如何评估全球治理的成效以及如何推动全球治理。此外，为使全球治理获得更有力的学术支撑，还要认真考虑以下几个问题：如何研究全球治理，如何看待当前的国际秩序与全球治理的关系，能否实现“去美国化”，如何认识“一带一路”倡议与全球治理的关系。


一、如何认识全球治理的必要性和重要性

长期以来，尤其在百年未有之大变局应运而生的当今之时，形式多样的全球问题层出不穷，对人类社会的生存和发展产生了巨大的不良影响。

2017年1月17日，中国领导人在达沃斯世界经济论坛2017年年会开幕式上指出：“今天，我们也生活在一个矛盾的世界之中。一方面，物质财富不断积累，科技进步日新月异，人类文明发展到历史最高水平。另一方面，地区冲突频繁发生，恐怖主义、难民潮等全球性挑战此起彼伏，贫困、失业、收入差距拉大，世界面临的不确定性上升。”翌日，他在联合国日内瓦总部发表演讲时再次指出：“人类也正处在一个挑战层出不穷、风险日益增多的时代。世界经济增长乏力，金融危机阴云不散，发展鸿沟日益突出，兵戎相见时有发生，冷战思维和强权政治阴魂不散，恐怖主义、难民危机、重大传染性疾病、气候变化等非传统安全威胁持续蔓延。”他说，“世界怎么了、我们怎么办？这是整个世界都在思考的问题，也是我一直在思考的问题。”毋庸赘述，“中国领导人之问”道出了全球治理的必要性和重要性。

联合国表明，“多年来，联合国系统始终应对那些凭借任何一个国家都不能得到充分解决而需要合作努力的全球性问题。这些就是联合国列入议程的日常议题”。联合国的“日常议题”网页确定了32个“日常议题”：艾滋病、裁军、残疾人、地雷、儿童、发展合作、反恐怖主义、非殖民化、非洲、妇女、国际法、海洋/海洋法、和平与安全、环境、家庭、健康、老龄化、粮食、民主、难民、能源、农业、气候变化、人道主义援助和救灾、人口议题、人类住区、人权、施政、森林议题、水、原子能、志愿服务。在上述议题中，绝大多数就是世界各国面临的全球问题。而且，毫无疑问，全球化趋势的快速发展更加凸显了全球问题的严重性和危害性。

全球问题的应对之道就是全球治理。2019年6月7日，联合国秘书长古特雷斯在俄罗斯圣彼得堡举行的国际经济论坛上说：“全球挑战需要全球解决方案。没有一个国家，也没有一个组织能够独自应对挑战。”他还强调，世界必须拥有多边机构和架构，因为国际关系必须建立在国际法的基础之上。

在中外学术界，全球治理的定义多种多样，不一而足。例如，维斯（Thomas G. Weiss）认为，全球治理是指各国为发现、理解和应对全球问题而做出的集体性努力，而单个国家是难以承担这一重任的。他还指出，全球治理反映了国际体系在全球政府缺失的条件下随时随地提供类似于不同国家的政府才能提供的服务。纳杰姆（Adil Najam）也认为，全球治理就是在缺乏一个全球政府的条件下管理全球进程。

但也有人对“全球治理”这一提法提出质疑。例如，芬克斯滕（Lawrence S. Finkelstein） 问道：“全球治理”（global governance）这一提法中的“全球”（global）一词，其含义是否等同于“国际”（international）、“国家之间”或“国家间”（interstate）、“政府之间”或“政府间”（intergovernmental），还是“跨国”（transnational）如果答案是肯定的，那么为什么非要使用一个含糊不清的“全球”？他还指出，“全球治理”中的“治理”（governance）一词的概念同样是含糊不清的。他说，可以肯定的是，“治理”与“政府”（government）是不同的。他认为，我们之所以使用“治理”，既是因为当前的国际体系缺乏一个全球政府，也是因为我们根本不知道把正在发生的叫作什么。最早关注全球治理的无疑是1992年成立的全球治理委员会（The Commission>

《天涯若比邻》发表后，国际学术界对全球治理的研究不断向纵深发展，多种多样的研究成果如雨后春笋般涌现。应该指出的是，在推动全球治理研究的过程中，中国学术界不甘示弱。尤其在最近的十多年，研究全球治理的学者越来越多，与全球治理有关的研究成果和学术讨论会数不胜数。根据2019年6月12日的检索，百度搜索引擎共显示有约1910万条以“全球治理”为关键词的搜索结果。

作为世界上最大的发展中国家和联合国安理会的常任理事国，中国始终关注和积极参与全球治理。应该指出的是，在不到一年的时间内两次就全球治理进行集体学习，这充分说明，中国非常关注全球治理，并愿意在全球治理中发挥重要作用。

中国领导人在两次集体学习会议上的重要讲话体现了中国的全球治理观。2015年10月12日，就全球治理格局和全球治理体制进行第二十七次集体学习。中国领导人在主持学习时强调，我们参与全球治理的根本目的，就是服从服务于实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦。要审时度势，努力抓住机遇，妥善应对挑战，统筹国内国际两个大局，推动全球治理体制向着更加公正合理的方向发展，为我国发展和世界和平创造更加有利的条件。

2016年9月27日，中共中央政治局就二十国集团领导人峰会和全球治理体系变革进行第三十五次集体学习。中国领导人在主持学习时强调，随着国际力量对比消长变化和全球性挑战日益增多，加强全球治理、推动全球治理体系变革是大势所趋。我们要抓住机遇、顺势而为，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展，更好地维护我国和广大发展中国家的共同利益，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦营造更加有利的外部条件，为促进人类和平与发展的崇高事业作出更大贡献。


二、如何认识全球治理的成效

当前，国际社会对全球问题的关注程度之高是前所未有的。因此，无论是国家行为体还是非国家行为体，无论是联合国、二十国集团之类的国际机制还是公民社会组织，无论是世界各国的领导人还是学术界或媒体人士，都认识到有必要进一步推动全球治理。

对全球治理成效的评判可谓见仁见智。例如，斯坦（Arthur Stein）认为，总体而言，虽然全球治理面临着多种多样的问题，但是也取得了一些成功。他说：“倘若没有全球治理的成功，世界就不是今天这个样子了，全球化的程度也不会像今天这么高。从我们乘飞机从一国前往另一国这个简单的例子中也能看出全球治理的成效。我们需要制定规则来规定飞机如何从一地飞往另一地，如何互相沟通和交流。没有了全球治理，我们今天的全球交通状况和全球化都将是空谈。尽管还有很多问题需要面对和解决，但全球治理所取得的进步也是毋庸置疑的，正是这些进步塑造了当今世界。”

塔克（Ramesh Thakur）认为，“虽然世界上没有一个全球政府，但在任何一天，邮件能穿越国界，人们能用各种交通工具从一个国家到另外一个国家，商品和服务能在陆路、天空、海路和网络空间中传递，个人、团体、企业和政府也能在安全的环境下从事多种类型的活动”。他问道，在缺乏一个全球政府的条件下，这一切是如何发生的？他认为，这一切应归功于全球治理。

诚然，全球问题尚未阻断国与国之间的交往，更没有毁灭人类；但是，迄今为止，全球治理的成效未必是令人满意的，有人称之为“雷声大、雨点小”。例如，虽然预防恐怖主义的措施越来越多，打击恐怖主义的力度越来越大，但恐怖主义袭击依然时有发生，有人甚至认为“越反越恐”。又如，虽然预防网络犯罪的技术在改进，惩罚网络犯罪分子的力度也在强化，但网络犯罪的势头似乎并未得到遏制。据估计，全世界网络犯罪导致的经济损失从2014年的5000亿美元上升到2017年的6000亿美元。再如，虽然人类社会早就认识到战争的残酷，但是地球上没有一天是没有枪炮声的，持久的和平与安全依然是梦寐以求的“奢望”。

面对全球治理成效不佳的现状，2017年5月14日，中国领导人在出席“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式并发表主旨演讲时提到了“三大赤字”，其中之一就是治理赤字。他指出，“和平赤字、发展赤字、治理赤字，是摆在全人类面前的严峻挑战。这是我一直思考的问题”。

全球治理成效不佳的原因是多方面的，其中尤为引人注目的是：

第一，联合国的作用不尽如人意。联合国在国际事务中的作用不可或缺。作为最具普遍性、代表性和权威性的政府间国际组织，联合国是实践多边主义的最佳场所，是集体应对各种威胁和挑战的有效平台，应该继续成为维护和平的使者、推动发展的先驱。

联合国在全球治理中发挥了重要的积极作用。尤其在实施维持和平行动、制定旨在消除贫困的“千年发展目标”和“2030年可持续发展目标”、应对气候变化、裁军、推进非殖民化进程、促进世界各国的文化交流以及推动南北合作和南南合作等方面，联合国的作用是功不可没的。联合国甚至获得了诺贝尔和平奖。

但是，在应对某些全球问题的过程中，联合国的作用是难以令人满意的。例如，面对少数国家肆意践踏《联合国宪章》的行为，联合国可谓束手无策；对于个别国家不顾联合国的反对和制裁，一意孤行地进行升级版的核试验，联合国似乎无能为力；再如，对于持续了8年之久叙利亚内战，联合国的作用同样荡然无存。

第二，全球治理的一些领域缺乏合法性的、非歧视性的规制。一方面，《联合国宪章》和国际法常常得不到尊重，甚至被肆意践踏；另一方面，某些领域的全球治理常常面临着无章可循、无法可依的困局。例如，网络不安全的危害性越来越明显，全球互联网治理的紧迫性与日俱增。但是，迄今为止，联合国却不能制定出一个确保网络安全的法规。

第三，各国利益分歧难以消弭。全球治理的宗旨是最大限度地消除全球问题的各种危害，以实现巩固世界和平、推动世界经济发展的远大理想。但是，由于全球治理涉及每一个国家的切实利益，必要时甚至要求各国做出必要的牺牲和让步，因此，在推动全球治理的过程中，常会出现各方互不相让、不愿放弃自己的主张等不良局面。例如，虽然多哈回合谈判的目标是塑造更加公平的国际贸易环境，但是，由于发达国家与发展中国家在农业补贴、服务贸易、知识产权和争端解决等方面有着无法调和的利益冲突，这一谈判迄今为止已进行了将近20年，何时结束尚不得而知。

第四，美国在全球治理多个领域中的所作所为常常是破坏性的。在理论上，作为当今世界舞台上唯一的超级大国，美国理应在全球治理中发挥“定海神针”般的重要作用。但是，在现实中，美国却高举“美国优先”大旗，随意抛弃《联合国宪章》，大搞霸权主义和贸易霸凌主义，在人权、主权和规则等领域经常使用“双重标准”，甚至肆意践踏多边主义。例如，2017年6月1日，美国总统特朗普宣布：“为了履行我对美国及其公民的庄严职责，美国将退出巴黎气候协定，但将开启谈判，以重新进入巴黎协定或某个全新的交易。”他表示，“凭良心说，我不能支持一个惩罚美国的协定”，因为他认为该协定可能使美国失去多达270万个就业岗位。


三、全球治理的前景

关于全球治理的发展前景，各种各样的论点应有尽有。例如，世界贸易组织前总干事帕斯卡尔·拉米（Pascal Lamy）认为，全球治理已进入一个危机阶段，似乎无法适应新的全球平衡 (new global balance) ，也无法创造开展合作的共同基础。巴西学者奥利弗·斯图克（Oliver Stuenkel）认为，美国在是否应该提供全球公共产品这个问题上犹豫不决，因此，全球治理的未来充满了不确定性。美国学者安明博（Amitav Acharya）认为，全球治理的参与者、治理的方式和方法以及需要应对的全球问题正在呈现出“碎片化”的特点，但“碎片化”并不意味着全球治理的效率会下降；事实上，某些领域的“碎片化”具有创造性的作用，因而是有利于推动全球治理的。美国学者詹姆斯·罗森瑙（James N. Rosenau）指出，预测全球治理的未来如同谋求高度的紧张、巨大的矛盾和令人困惑的悖论，如同在无序中探求秩序，在矛盾中获取连贯性，在变化中寻找不变；这一过程既掩盖了发展，也蕴含着衰落，如同寻找含糊不清的权力、不断变动的分界线以及正在出现的规则体系；因此，预测全球治理的未来就是经历一种失望中的希望。

且不论上述论点是否成立，可以肯定的是，进一步推动全球治理是国际社会的共识，也是世界各国应尽的责任和义务。当然，在推动全球治理的过程中有必要做出以下努力：

第一，要大幅度提升联合国在全球治理中的重要作用。联合国的宗旨是“维护国际和平与安全；发展国际间以尊重各国人民平等权利及自决原则为基础的友好关系；进行国际合作，以解决国际间经济、社会、文化和人道主义性质的问题，并促进对于全体人类的人权和基本自由的尊重”。由此可见，这一宗旨与全球治理的目标是完全吻合的。此外，作为世界上最大的政府间国际组织，联合国理应在全球治理中发挥重要作用。

诚然，迄今为止，联合国在全球治理中的作用不尽如人意。但这并不意味着联合国的这一作用可有可无。事实上，在缺乏一个所谓“全球政府”（a global government）的条件下，联合国的作用是至关重要的。全球治理委员会也在其研究报告《天涯成比邻》中指出，虽然联合国有着旧时代的印记，但不必将其解散后用一个新架构取而代之。

为了提升联合国在全球治理中的作用，必须采取以下措施：

一是必须抵制美国对联合国的敌视立场。联合国未能在全球治理中发挥更大作用的原因是多方面的，其中最重要的就是美国在许多问题上扮演着不光彩的角色。因此，联合国的其他成员国必须更加团结一致，对美国的自私自利和单边主义行为敢于说“不”。

二是必须维护联合国的权威和声望。博尔顿（John R. Bolton）在担任美国驻联合国大使时曾将联合国比作“西西弗斯”（Sisyphus)。美国记者肖恩（Eric Shawn）在其《联合国真相：联合国如何破坏美国的安全又如何令世界失望》一书中写道：“一个崇高的理想现在变成了傲慢的堡垒，而且常常无所作为。”他甚至对联合国多次抵制美国的霸权主义行为感到失望和愤怒。类似的“噪音”时有所闻，因此，秉持公正立场的所有会员国都应该旗帜鲜明地抵制。

三是必须解决联合国的财政问题。全球治理的多个领域需要足够的资金支持，因此，资金不足必然会影响联合国参与全球治理的成效。2019年1月1日，联合国秘书长古特雷斯致信联合国的193个会员国，称目前会员国拖欠联合国维和行动的经费高达20亿美元，其中美国的欠款占三分之一。在2019年5月召开的联合国第五委员会第二次后续会议上，联合国秘书长古特雷斯指出，联合国的财政状况日益恶化，其中一个主要原因是会员国拖欠的会费有所增加。截至2018年底，会员国拖欠会费总额为5.29亿美元，相当于当年联合国经常性预算应分摊额的20%以上。

四是必须提升联合国自身的工作效率。一方面，作为世界上最大的国际组织，联合国需要完成繁重的工作任务，甚至还要协调各方立场；另一方面，联合国大会、安理会和其他机构也应该最大限度地优化议事日程，精减议程，提高工作效率，加强其决策能力。

第二，要尽快改善大国关系。诚然，每一个国家都应该参与全球治理，都应该为之做出贡献。但是，每一个国家在国际舞台上的地位不尽相同，在全球治理中的责任、义务和影响力也有显而易见的差异。因此，在推动全球治理的过程中，大国的作用尤为突出。

冷战期间，美苏争霸世界导致大国关系陷入了持续时间长达数十年的相互对峙。冷战的结束为改善大国关系提供了良机。但是，乌克兰危机爆发后，尤其是在特朗普入主白宫后，大国关系却再次陷入了极为紧张的状态。许多人认为，世界陷入了所谓“新冷战”（a New Cold War）。

中国为改善大国关系做出了不懈的努力。一方面，中国与俄罗斯不断靠近，两国关系在2019年6月升格为“新时代全面战略协作伙伴关系”。另一方面，中国也希望与美国发展关系。例如，早在2010年5月，时任国务委员戴秉国就在第二轮中美战略与经济对话中提出，中美应“开创全球化时代不同社会制度、文化传统和发展阶段的国家相互尊重、和谐相处、合作共赢的新型大国关系”。2013年6月，中国领导人在美国加利福尼亚州安纳伯格庄园与时任美国总统奥巴马会晤时，进一步阐述了中美新型大国关系的含义：一是不冲突、不对抗，二是相互尊重，三是合作共赢。但美国并不“领情”。近几年，面对特朗普政府对中国实施的全方位的遏制政策，中方构建新型大国关系的良好愿望受到挫伤。

美国与俄罗斯、中国对峙，使大国关系陷入了冷战结束以来的最低点。且不论“新冷战”这一概念能否被所有人接受，当前的大国关系显然是不利于推进全球治理的。因此，为了推动全球治理，必须尽快改善大国关系。

第三，要努力消除“信任赤字”。信任既是人与人之间和睦相处的前提，也是推动全球治理的必要条件。中国领导人将信任视为“国际关系中最好的黏合剂”。

消除“信任赤字”的方式多种多样，其中最重要的是：首先，必须恪守各国相互尊重、互商互谅的原则，尊重各国人民自主选择发展道路的权利，不把自己的意志强加于人，不能以强凌弱，更不能干涉别国内政。其次，必须坚持正确的义利观。以势交者，势倾则绝；以利交者，利穷则散；惟以心相交，方成其久远。中华文化倡导“君子义以为上”“国不以利为利，以义为利”。这样一种以义为先、义利兼顾的义利观，有助于增强人与人、国与国之间的信任。再次，必须加强不同文明之间的交流对话。文明因交流而多彩，因互鉴而丰富。在人类社会发展史上，先后出现了多种多样、各具特色的文明。每一种文明都有其独特魅力和深厚底蕴，都是人类的精神瑰宝。因此，不同文明要取长补短、共同进步，而不能居高临下，以傲慢和偏见对待其他文明。

第四，要坚定不移地反对霸权主义、霸凌主义、单边主义和保护主义。时代在进步，社会在发展。但上述“四大主义”依然十分猖獗。尤其在特朗普入主白宫后，“四大主义”甚嚣尘上，使《联合国宪章》等国际法的基本准则和多边主义面临前所未有的挑战。

“四大主义”既违反了《联合国宪章》等国际法，也破坏了国际关系中最起码的准则；既损害了多边主义，也助长了“新冷战”；既破坏了世界和平和发展的外部环境，也为人类命运共同体的构建设置了障碍。因此，“四大主义”对全球治理的危害性是不言而喻的。

令人遗憾的是，作为当今世界上唯一的超级大国，美国是“四大主义”的“拥趸者”和实践者。因此，要求美国放弃“四大主义”，无异于缘木求鱼。但这并不意味着其他国家在推动全球治理的过程中应该无动于衷或听之任之，而是应该采取以下措施：一是团结一切可以团结的力量，在道德上谴责“四大主义”；二是利用联合国这一多边机制，不断完善全球治理机制；三是加快经济和科技发展，最大限度地减少对美国的依赖。

第五，要大力发挥二十国集团和金砖国家等非国家行为体的作用。国家行为体和非国家行为体都应该在全球治理中发挥重要作用。迄今为止，最引人注目的非国家行为体是二十国集团和金砖国家。

二十国集团充分发挥发达国家和新兴经济体各自的经济实力和其他优势，齐心协力，使世界经济成功地渡过了2007-2008年国际金融危机。此后，在推动全球经济治理的过程中，二十国集团也发挥了积极的作用。但也有人认为，近几年来，二十国集团在应对2007-2008年国际金融危机时体现的“救生圈”作用或“救火队”精神已不复存在，因此，无论是在诊断全球经济衰退的根源时还是在为其“开处方”时，二十国集团内新兴经济体与发达国家的分歧越来越明显。还有人建议，二十国集团的作用应该升华到“全球经济治理委员会”或“世界经济指导委员会”。

上述评论和建议不无道理。面对近几年国际经济舞台出现的新情况，尤其是在自由贸易体系岌岌可危的条件下，二十国集团应该旗帜鲜明地反对贸易霸凌主义和贸易保护主义，勇于捍卫多边贸易体制，积极推动多哈回合谈判。

金砖国家成立的新开发银行为推动全球经济治理做出了贡献。这是难能可贵的。但是，与国际社会的期待相比，与金砖五国投入的巨大的外交资源相比，这一组织在全球治理中的作用尚不尽如人意。

为了提升金砖国家在全球治理中的地位，金砖五国应该重新考虑这一组织的宗旨，放弃一些可有可无的合作领域，将合作重点置于全球贸易治理和全球金融治理。当然，在实现合作领域的战略性调整以前，金砖五国必须寻求最大限度的政治共识，尤其要认真考虑如何应对巴西放弃发展中国家地位后可能出现的新情况。

还应该指出的是，为了在全球治理中发挥更大的作用，二十国集团和金砖国家应该逐步实现机制化。作为走向这一目标的第一步，这两个组织应该尽快设立常设秘书处，以便有效地协调各方立场。


四、需要认真考虑的若干问题

为使全球治理获得更有力的学术支撑，有必要认真考虑以下几个问题：

1. 如何研究全球治理

在推动全球治理的过程中，既需要各国的合作，也需要学术界的学术支撑；既需要各国领导人和政治家的共识和勇气，也需要学者的灵感和智慧。因此，在推动全球治理研究的过程中必须关注以下两点：

一是正确处理理论研究和对策研究的关系。近几年，国际问题研究的理论化趋势日益明显，全球治理的研究亦非例外。无论在国外还是在国内，越来越多的研究人员将全球治理置于理论研究的框架下。但是，全球治理更需要的是对策研究，而非空洞的理论研究。因此，研究人员必须恪守理论联系实际的原则，为外交政策的决策者提供实实在在的、可操作性强的政策建议。

二是要把全球治理这个宏大的课题细化为不同的研究领域。全球问题多种多样，数不胜数。不同全球问题的性质、形成的根源、破坏性的大小各不相同。因此，我们在研究全球治理时，尤其在研究各个全球问题的对策时，有必要将其细化。就当前及未来的发展趋势而言，全球治理应该被细化为全球安全治理、全球贸易治理、全球金融治理、全球气候治理、全球互联网治理、全球贫困治理、全球卫生治理、全球环境治理和全球公域治理等等。由此可见，笼而统之地讨论如何推动全球治理，或许会不着边际，得出一些似是而非的结论。

2. 如何看待当前的国际秩序与全球治理的关系

国际秩序为全球治理提供了必要的制度安排，因此，国际秩序对全球治理的影响是直接而巨大的。在一定意义上，什么样的国际秩序就会造就什么样的全球治理。当然，全球治理也会对国际秩序产生或大或小的反作用力。

国际秩序是可塑的，不是一成不变的。中国对国际秩序的认识和立场也有一个变化的过程。早在1988年9月，中国领导人在会见时任斯里兰卡总理普雷马达萨时就指出，现在需要建立国际经济新秩序，也需要建立国际政治新秩序。要建立新秩序，和平共处五项原则最经得住考验。此后，他又反复强调，建立国际政治新秩序和建立国际经济新秩序这两件事要同时做，以相互适应。

1995年10月24日，中国领导人在出席联合国成立50周年特别纪念会议时说：“不公正、不合理的国际政治经济秩序没有得到改变，发展中国家仍有亿万人民处于贫困状态。”因此，他呼吁各国人民建立国际政治经济新秩序。他认为，“实现这样的新秩序，是我们所要共同缔造的更美好世界的主要标志”。

2003年5月28日，中国领导人在莫斯科国际关系学院发表演讲时指出：“人类只有一个地球。各国人民共同生活在一个‘地球村’里，应该携手合作、共同努力，推动建立公正合理的国际政治经济新秩序。”此外，他还阐述了建立国际政治经济新秩序的五项主张：维护和尊重世界的多样性，树立互信、互利、平等和协作的新安全观，促进全球经济均衡发展，尊重和发挥联合国及其安理会的重要作用。

2014年6月28日，中国领导人在和平共处五项原则发表60周年纪念大会讲话中说：我们应该共同维护国际法和国际秩序的权威性和严肃性。在2017年2月召开的第53届慕尼黑安全会议上，王毅指出：世界并没有失序，二战之后建立起来的国际秩序和国际体系依然在保障世界和平与发展方面发挥着不可替代的关键作用，应当继续加以坚持和维护。

2019年2月15日至17日举行的第55届慕尼黑安全会议发表的《2019年慕尼黑安全报告》指出：当前的国际事务表明，世界上大大小小的危机不计其数，而且，“自由国际秩序” (liberal international order) 正在瓦解。

国际学术界的共识是：“自由国际秩序”是在第二次世界大战后建立的，它崇尚自由、民主和市场开放，强调规则的重要性，推崇联合国、世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织在国际事务中享有的领导权或主导权。

在理论上，这样一种国际秩序应该是受人欢迎的。但是，在现实中，这一貌似公正的国际秩序却成了美国控制下的国际秩序或是以“美国统治下的和平”（Pax Americana）为基础的国际秩序。毫无疑问，这样一种国际秩序当然是有害于全球治理的。

3. 能否实现“去美国化”

一方面，美国在国际舞台上 (实际上也是在全球治理中) 的所作所为，使“去美国化”（de-Americanization）的呼声时有所闻；另一方面，“金德尔伯格陷阱”之类的担忧也充斥于耳。

国际社会既在谴责美国不负责任地“退群”，也在积极探索“去美国化”之道。其实，这一悖论的含义是显而易见的：美国在多个领域的领先地位使其恣意妄为，损害了《联合国宪章》，破坏了国际关系必须恪守的相互尊重的准则。因此，国际社会应该敢于对美国说“不”，最大限度地遏制美国的势力范围。此其一。其二，作为世界上唯一的超级大国，美国应该在全球治理中承担更多的义务，不能将勇于承担国际责任的中国和其他一些“后起之秀”视为对其国际地位的挑战，不能痴迷于“美国优先”，不能走单边主义道路。

“金德尔伯格陷阱”既高估了美国的实力，也低估了包括中国在内的所有其他国家推动全球治理的能力。换言之，美国失去其“世界霸主”地位后，世界未必会重蹈20世纪30年代世界经济大萧条那样的覆辙。

当然，在可预见的将来，美国依然会保持其“世界霸主”的地位，“去美国化”将是一个极为遥远的目标。这意味着，在全球治理中，美国将依然扮演一个“双面人”的角色：有时做一些好事，有时做一些坏事，亦即主观上为自己，客观上为他人。

4. 如何认识“一带一路”倡议与全球治理的关系

国际舞台上的任何一种具有正能量的言行都有助于推动全球治理，因此，“一带一路”倡议蕴含的“五通” (政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通) 当然能推动全球治理。但是，迄今为止，学术界对“五通”与全球治理的关系研究仅仅停留在政治层面上的宣传，既没有总结过去七年“五通”是如何推动全球安全治理、全球贸易治理、全球金融治理、全球气候治理、全球互联网治理、全球贫困治理、全球卫生治理、全球环境治理和全球公域治理的，也没有深入探讨今后如何使“五通”更好地为全球治理大厦添砖加瓦。

而且，我们还应该有这样一种担心：全球治理的难度不言而喻，有些全球问题在可预见的将来是难以根治的，至少难以一蹴而就。因此，如果我们过于自信地将“一带一路”倡议视为应对所有全球问题的灵丹妙药，或将其当作全球治理的救星，那么，良好的愿望或许会适得其反。换言之，我们应该明白，“一带一路”倡议有助于解决若干全球问题，但难以解决所有的全球问题。这样一种实事求是的态度能在未来避免西方对“一带一路”倡议的抹黑或攻击。


五、结语

全球问题的应对之道就是全球治理。但是，迄今为止，全球治理的成效未必是令人满意的。这与多方面的因素有关，其中最突出的是：联合国的作用不尽如人意，全球治理的一些领域缺乏合法性的、非歧视性的规制，各国利益分歧难以消弭，美国在全球治理多个领域中的所作所为常常是破坏性的。

为了进一步推动全球治理，消除“治理赤字”，有必要做出以下努力：要大幅度提升联合国在全球治理中的重要作用，尽快改善大国关系，努力消除“信任赤字”，坚定不移地反对霸权主义、霸凌主义、单边主义和保护主义，大力发挥二十国集团和金砖国家等非国家行为体的作用。

面对严峻的全球问题，面对人类发展在十字路口何去何从的抉择，各国应该有以天下为己任的担当精神，齐心协力，牢记人类命运共同体理念，大力推动全球治理。

（注释略）




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论全球治理的必要性、成效及前景

作者：江时学，上海大学特聘教授、拉美研究中心主任，察哈尔学会高级研究员，中国拉丁美洲学会顾问，中国新兴经济体研究会副会长；李智婧，四川外国语大学国际关系学院讲师

来源：《同济大学学报(社会科学版)》，2019年04期



摘要：长期以来，形式多样的全球问题层出不穷，对人类社会的生存和发展产生了巨大的不良影响。全球问题的应对之道就是全球治理。但是，迄今为止，全球治理的成效未必是令人满意的。中国领导人将此视为“治理赤字”。为了进一步推动全球治理，消除“治理赤字”，有必要做出以下努力：要大幅度提升联合国在全球治理中的重要作用，尽快改善大国关系，努力消除“信任赤字”，坚定不移地反对霸权主义、霸凌主义、单边主义和保护主义，大力发挥二十国集团和金砖国家等非国家行为体的作用。此外，为使全球治理获得更有力的学术支撑，有必要认真考虑以下几个问题：如何研究全球治理，如何看待当前的国际秩序与全球治理的关系，能否实现“去美国化”，如何认识“一带一路”倡议与全球治理的关系。

2017年1月18日，中国领导人在联合国日内瓦总部演讲时发出“世界怎么了、我们怎么办”之问。两年多后，他在中法全球治理论坛闭幕式上强调：“当今世界正面临百年未有之大变局，和平与发展仍然是时代主题，同时不稳定性不确定性更加突出，人类面临许多共同挑战。”

但是，全球治理的成效不尽如人意。中国领导人将其视为“治理赤字”。因此，面对百年未有之大变局，我们必须坚持共商、共建、共享的全球治理观，大幅度提升联合国在全球治理中的重要作用，尽快改善大国关系，努力消除“信任赤字”，坚定不移地反对霸权主义、霸凌主义、单边主义和保护主义，大力发挥二十国集团和金砖国家等非国家行为体的作用。

全球治理既是一个现实问题，也是一个学术问题。在研究全球治理时，必须回答以下三个问题：为什么要推动全球治理、如何评估全球治理的成效以及如何推动全球治理。此外，为使全球治理获得更有力的学术支撑，还要认真考虑以下几个问题：如何研究全球治理，如何看待当前的国际秩序与全球治理的关系，能否实现“去美国化”，如何认识“一带一路”倡议与全球治理的关系。


一、如何认识全球治理的必要性和重要性

长期以来，尤其在百年未有之大变局应运而生的当今之时，形式多样的全球问题层出不穷，对人类社会的生存和发展产生了巨大的不良影响。

2017年1月17日，中国领导人在达沃斯世界经济论坛2017年年会开幕式上指出：“今天，我们也生活在一个矛盾的世界之中。一方面，物质财富不断积累，科技进步日新月异，人类文明发展到历史最高水平。另一方面，地区冲突频繁发生，恐怖主义、难民潮等全球性挑战此起彼伏，贫困、失业、收入差距拉大，世界面临的不确定性上升。”翌日，他在联合国日内瓦总部发表演讲时再次指出：“人类也正处在一个挑战层出不穷、风险日益增多的时代。世界经济增长乏力，金融危机阴云不散，发展鸿沟日益突出，兵戎相见时有发生，冷战思维和强权政治阴魂不散，恐怖主义、难民危机、重大传染性疾病、气候变化等非传统安全威胁持续蔓延。”他说，“世界怎么了、我们怎么办？这是整个世界都在思考的问题，也是我一直在思考的问题。”毋庸赘述，“中国领导人之问”道出了全球治理的必要性和重要性。

联合国表明，“多年来，联合国系统始终应对那些凭借任何一个国家都不能得到充分解决而需要合作努力的全球性问题。这些就是联合国列入议程的日常议题”。联合国的“日常议题”网页确定了32个“日常议题”：艾滋病、裁军、残疾人、地雷、儿童、发展合作、反恐怖主义、非殖民化、非洲、妇女、国际法、海洋/海洋法、和平与安全、环境、家庭、健康、老龄化、粮食、民主、难民、能源、农业、气候变化、人道主义援助和救灾、人口议题、人类住区、人权、施政、森林议题、水、原子能、志愿服务。在上述议题中，绝大多数就是世界各国面临的全球问题。而且，毫无疑问，全球化趋势的快速发展更加凸显了全球问题的严重性和危害性。

全球问题的应对之道就是全球治理。2019年6月7日，联合国秘书长古特雷斯在俄罗斯圣彼得堡举行的国际经济论坛上说：“全球挑战需要全球解决方案。没有一个国家，也没有一个组织能够独自应对挑战。”他还强调，世界必须拥有多边机构和架构，因为国际关系必须建立在国际法的基础之上。

在中外学术界，全球治理的定义多种多样，不一而足。例如，维斯（Thomas G. Weiss）认为，全球治理是指各国为发现、理解和应对全球问题而做出的集体性努力，而单个国家是难以承担这一重任的。他还指出，全球治理反映了国际体系在全球政府缺失的条件下随时随地提供类似于不同国家的政府才能提供的服务。纳杰姆（Adil Najam）也认为，全球治理就是在缺乏一个全球政府的条件下管理全球进程。

但也有人对“全球治理”这一提法提出质疑。例如，芬克斯滕（Lawrence S. Finkelstein） 问道：“全球治理”（global governance）这一提法中的“全球”（global）一词，其含义是否等同于“国际”（international）、“国家之间”或“国家间”（interstate）、“政府之间”或“政府间”（intergovernmental），还是“跨国”（transnational）如果答案是肯定的，那么为什么非要使用一个含糊不清的“全球”？他还指出，“全球治理”中的“治理”（governance）一词的概念同样是含糊不清的。他说，可以肯定的是，“治理”与“政府”（government）是不同的。他认为，我们之所以使用“治理”，既是因为当前的国际体系缺乏一个全球政府，也是因为我们根本不知道把正在发生的叫作什么。最早关注全球治理的无疑是1992年成立的全球治理委员会（The Commission>

《天涯若比邻》发表后，国际学术界对全球治理的研究不断向纵深发展，多种多样的研究成果如雨后春笋般涌现。应该指出的是，在推动全球治理研究的过程中，中国学术界不甘示弱。尤其在最近的十多年，研究全球治理的学者越来越多，与全球治理有关的研究成果和学术讨论会数不胜数。根据2019年6月12日的检索，百度搜索引擎共显示有约1910万条以“全球治理”为关键词的搜索结果。

作为世界上最大的发展中国家和联合国安理会的常任理事国，中国始终关注和积极参与全球治理。应该指出的是，在不到一年的时间内两次就全球治理进行集体学习，这充分说明，中国非常关注全球治理，并愿意在全球治理中发挥重要作用。

中国领导人在两次集体学习会议上的重要讲话体现了中国的全球治理观。2015年10月12日，就全球治理格局和全球治理体制进行第二十七次集体学习。中国领导人在主持学习时强调，我们参与全球治理的根本目的，就是服从服务于实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦。要审时度势，努力抓住机遇，妥善应对挑战，统筹国内国际两个大局，推动全球治理体制向着更加公正合理的方向发展，为我国发展和世界和平创造更加有利的条件。

2016年9月27日，中共中央政治局就二十国集团领导人峰会和全球治理体系变革进行第三十五次集体学习。中国领导人在主持学习时强调，随着国际力量对比消长变化和全球性挑战日益增多，加强全球治理、推动全球治理体系变革是大势所趋。我们要抓住机遇、顺势而为，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展，更好地维护我国和广大发展中国家的共同利益，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦营造更加有利的外部条件，为促进人类和平与发展的崇高事业作出更大贡献。


二、如何认识全球治理的成效

当前，国际社会对全球问题的关注程度之高是前所未有的。因此，无论是国家行为体还是非国家行为体，无论是联合国、二十国集团之类的国际机制还是公民社会组织，无论是世界各国的领导人还是学术界或媒体人士，都认识到有必要进一步推动全球治理。

对全球治理成效的评判可谓见仁见智。例如，斯坦（Arthur Stein）认为，总体而言，虽然全球治理面临着多种多样的问题，但是也取得了一些成功。他说：“倘若没有全球治理的成功，世界就不是今天这个样子了，全球化的程度也不会像今天这么高。从我们乘飞机从一国前往另一国这个简单的例子中也能看出全球治理的成效。我们需要制定规则来规定飞机如何从一地飞往另一地，如何互相沟通和交流。没有了全球治理，我们今天的全球交通状况和全球化都将是空谈。尽管还有很多问题需要面对和解决，但全球治理所取得的进步也是毋庸置疑的，正是这些进步塑造了当今世界。”

塔克（Ramesh Thakur）认为，“虽然世界上没有一个全球政府，但在任何一天，邮件能穿越国界，人们能用各种交通工具从一个国家到另外一个国家，商品和服务能在陆路、天空、海路和网络空间中传递，个人、团体、企业和政府也能在安全的环境下从事多种类型的活动”。他问道，在缺乏一个全球政府的条件下，这一切是如何发生的？他认为，这一切应归功于全球治理。

诚然，全球问题尚未阻断国与国之间的交往，更没有毁灭人类；但是，迄今为止，全球治理的成效未必是令人满意的，有人称之为“雷声大、雨点小”。例如，虽然预防恐怖主义的措施越来越多，打击恐怖主义的力度越来越大，但恐怖主义袭击依然时有发生，有人甚至认为“越反越恐”。又如，虽然预防网络犯罪的技术在改进，惩罚网络犯罪分子的力度也在强化，但网络犯罪的势头似乎并未得到遏制。据估计，全世界网络犯罪导致的经济损失从2014年的5000亿美元上升到2017年的6000亿美元。再如，虽然人类社会早就认识到战争的残酷，但是地球上没有一天是没有枪炮声的，持久的和平与安全依然是梦寐以求的“奢望”。

面对全球治理成效不佳的现状，2017年5月14日，中国领导人在出席“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式并发表主旨演讲时提到了“三大赤字”，其中之一就是治理赤字。他指出，“和平赤字、发展赤字、治理赤字，是摆在全人类面前的严峻挑战。这是我一直思考的问题”。

全球治理成效不佳的原因是多方面的，其中尤为引人注目的是：

第一，联合国的作用不尽如人意。联合国在国际事务中的作用不可或缺。作为最具普遍性、代表性和权威性的政府间国际组织，联合国是实践多边主义的最佳场所，是集体应对各种威胁和挑战的有效平台，应该继续成为维护和平的使者、推动发展的先驱。

联合国在全球治理中发挥了重要的积极作用。尤其在实施维持和平行动、制定旨在消除贫困的“千年发展目标”和“2030年可持续发展目标”、应对气候变化、裁军、推进非殖民化进程、促进世界各国的文化交流以及推动南北合作和南南合作等方面，联合国的作用是功不可没的。联合国甚至获得了诺贝尔和平奖。

但是，在应对某些全球问题的过程中，联合国的作用是难以令人满意的。例如，面对少数国家肆意践踏《联合国宪章》的行为，联合国可谓束手无策；对于个别国家不顾联合国的反对和制裁，一意孤行地进行升级版的核试验，联合国似乎无能为力；再如，对于持续了8年之久叙利亚内战，联合国的作用同样荡然无存。

第二，全球治理的一些领域缺乏合法性的、非歧视性的规制。一方面，《联合国宪章》和国际法常常得不到尊重，甚至被肆意践踏；另一方面，某些领域的全球治理常常面临着无章可循、无法可依的困局。例如，网络不安全的危害性越来越明显，全球互联网治理的紧迫性与日俱增。但是，迄今为止，联合国却不能制定出一个确保网络安全的法规。

第三，各国利益分歧难以消弭。全球治理的宗旨是最大限度地消除全球问题的各种危害，以实现巩固世界和平、推动世界经济发展的远大理想。但是，由于全球治理涉及每一个国家的切实利益，必要时甚至要求各国做出必要的牺牲和让步，因此，在推动全球治理的过程中，常会出现各方互不相让、不愿放弃自己的主张等不良局面。例如，虽然多哈回合谈判的目标是塑造更加公平的国际贸易环境，但是，由于发达国家与发展中国家在农业补贴、服务贸易、知识产权和争端解决等方面有着无法调和的利益冲突，这一谈判迄今为止已进行了将近20年，何时结束尚不得而知。

第四，美国在全球治理多个领域中的所作所为常常是破坏性的。在理论上，作为当今世界舞台上唯一的超级大国，美国理应在全球治理中发挥“定海神针”般的重要作用。但是，在现实中，美国却高举“美国优先”大旗，随意抛弃《联合国宪章》，大搞霸权主义和贸易霸凌主义，在人权、主权和规则等领域经常使用“双重标准”，甚至肆意践踏多边主义。例如，2017年6月1日，美国总统特朗普宣布：“为了履行我对美国及其公民的庄严职责，美国将退出巴黎气候协定，但将开启谈判，以重新进入巴黎协定或某个全新的交易。”他表示，“凭良心说，我不能支持一个惩罚美国的协定”，因为他认为该协定可能使美国失去多达270万个就业岗位。


三、全球治理的前景

关于全球治理的发展前景，各种各样的论点应有尽有。例如，世界贸易组织前总干事帕斯卡尔·拉米（Pascal Lamy）认为，全球治理已进入一个危机阶段，似乎无法适应新的全球平衡 (new global balance) ，也无法创造开展合作的共同基础。巴西学者奥利弗·斯图克（Oliver Stuenkel）认为，美国在是否应该提供全球公共产品这个问题上犹豫不决，因此，全球治理的未来充满了不确定性。美国学者安明博（Amitav Acharya）认为，全球治理的参与者、治理的方式和方法以及需要应对的全球问题正在呈现出“碎片化”的特点，但“碎片化”并不意味着全球治理的效率会下降；事实上，某些领域的“碎片化”具有创造性的作用，因而是有利于推动全球治理的。美国学者詹姆斯·罗森瑙（James N. Rosenau）指出，预测全球治理的未来如同谋求高度的紧张、巨大的矛盾和令人困惑的悖论，如同在无序中探求秩序，在矛盾中获取连贯性，在变化中寻找不变；这一过程既掩盖了发展，也蕴含着衰落，如同寻找含糊不清的权力、不断变动的分界线以及正在出现的规则体系；因此，预测全球治理的未来就是经历一种失望中的希望。

且不论上述论点是否成立，可以肯定的是，进一步推动全球治理是国际社会的共识，也是世界各国应尽的责任和义务。当然，在推动全球治理的过程中有必要做出以下努力：

第一，要大幅度提升联合国在全球治理中的重要作用。联合国的宗旨是“维护国际和平与安全；发展国际间以尊重各国人民平等权利及自决原则为基础的友好关系；进行国际合作，以解决国际间经济、社会、文化和人道主义性质的问题，并促进对于全体人类的人权和基本自由的尊重”。由此可见，这一宗旨与全球治理的目标是完全吻合的。此外，作为世界上最大的政府间国际组织，联合国理应在全球治理中发挥重要作用。

诚然，迄今为止，联合国在全球治理中的作用不尽如人意。但这并不意味着联合国的这一作用可有可无。事实上，在缺乏一个所谓“全球政府”（a global government）的条件下，联合国的作用是至关重要的。全球治理委员会也在其研究报告《天涯成比邻》中指出，虽然联合国有着旧时代的印记，但不必将其解散后用一个新架构取而代之。

为了提升联合国在全球治理中的作用，必须采取以下措施：

一是必须抵制美国对联合国的敌视立场。联合国未能在全球治理中发挥更大作用的原因是多方面的，其中最重要的就是美国在许多问题上扮演着不光彩的角色。因此，联合国的其他成员国必须更加团结一致，对美国的自私自利和单边主义行为敢于说“不”。

二是必须维护联合国的权威和声望。博尔顿（John R. Bolton）在担任美国驻联合国大使时曾将联合国比作“西西弗斯”（Sisyphus)。美国记者肖恩（Eric Shawn）在其《联合国真相：联合国如何破坏美国的安全又如何令世界失望》一书中写道：“一个崇高的理想现在变成了傲慢的堡垒，而且常常无所作为。”他甚至对联合国多次抵制美国的霸权主义行为感到失望和愤怒。类似的“噪音”时有所闻，因此，秉持公正立场的所有会员国都应该旗帜鲜明地抵制。

三是必须解决联合国的财政问题。全球治理的多个领域需要足够的资金支持，因此，资金不足必然会影响联合国参与全球治理的成效。2019年1月1日，联合国秘书长古特雷斯致信联合国的193个会员国，称目前会员国拖欠联合国维和行动的经费高达20亿美元，其中美国的欠款占三分之一。在2019年5月召开的联合国第五委员会第二次后续会议上，联合国秘书长古特雷斯指出，联合国的财政状况日益恶化，其中一个主要原因是会员国拖欠的会费有所增加。截至2018年底，会员国拖欠会费总额为5.29亿美元，相当于当年联合国经常性预算应分摊额的20%以上。

四是必须提升联合国自身的工作效率。一方面，作为世界上最大的国际组织，联合国需要完成繁重的工作任务，甚至还要协调各方立场；另一方面，联合国大会、安理会和其他机构也应该最大限度地优化议事日程，精减议程，提高工作效率，加强其决策能力。

第二，要尽快改善大国关系。诚然，每一个国家都应该参与全球治理，都应该为之做出贡献。但是，每一个国家在国际舞台上的地位不尽相同，在全球治理中的责任、义务和影响力也有显而易见的差异。因此，在推动全球治理的过程中，大国的作用尤为突出。

冷战期间，美苏争霸世界导致大国关系陷入了持续时间长达数十年的相互对峙。冷战的结束为改善大国关系提供了良机。但是，乌克兰危机爆发后，尤其是在特朗普入主白宫后，大国关系却再次陷入了极为紧张的状态。许多人认为，世界陷入了所谓“新冷战”（a New Cold War）。

中国为改善大国关系做出了不懈的努力。一方面，中国与俄罗斯不断靠近，两国关系在2019年6月升格为“新时代全面战略协作伙伴关系”。另一方面，中国也希望与美国发展关系。例如，早在2010年5月，时任国务委员戴秉国就在第二轮中美战略与经济对话中提出，中美应“开创全球化时代不同社会制度、文化传统和发展阶段的国家相互尊重、和谐相处、合作共赢的新型大国关系”。2013年6月，中国领导人在美国加利福尼亚州安纳伯格庄园与时任美国总统奥巴马会晤时，进一步阐述了中美新型大国关系的含义：一是不冲突、不对抗，二是相互尊重，三是合作共赢。但美国并不“领情”。近几年，面对特朗普政府对中国实施的全方位的遏制政策，中方构建新型大国关系的良好愿望受到挫伤。

美国与俄罗斯、中国对峙，使大国关系陷入了冷战结束以来的最低点。且不论“新冷战”这一概念能否被所有人接受，当前的大国关系显然是不利于推进全球治理的。因此，为了推动全球治理，必须尽快改善大国关系。

第三，要努力消除“信任赤字”。信任既是人与人之间和睦相处的前提，也是推动全球治理的必要条件。中国领导人将信任视为“国际关系中最好的黏合剂”。

消除“信任赤字”的方式多种多样，其中最重要的是：首先，必须恪守各国相互尊重、互商互谅的原则，尊重各国人民自主选择发展道路的权利，不把自己的意志强加于人，不能以强凌弱，更不能干涉别国内政。其次，必须坚持正确的义利观。以势交者，势倾则绝；以利交者，利穷则散；惟以心相交，方成其久远。中华文化倡导“君子义以为上”“国不以利为利，以义为利”。这样一种以义为先、义利兼顾的义利观，有助于增强人与人、国与国之间的信任。再次，必须加强不同文明之间的交流对话。文明因交流而多彩，因互鉴而丰富。在人类社会发展史上，先后出现了多种多样、各具特色的文明。每一种文明都有其独特魅力和深厚底蕴，都是人类的精神瑰宝。因此，不同文明要取长补短、共同进步，而不能居高临下，以傲慢和偏见对待其他文明。

第四，要坚定不移地反对霸权主义、霸凌主义、单边主义和保护主义。时代在进步，社会在发展。但上述“四大主义”依然十分猖獗。尤其在特朗普入主白宫后，“四大主义”甚嚣尘上，使《联合国宪章》等国际法的基本准则和多边主义面临前所未有的挑战。

“四大主义”既违反了《联合国宪章》等国际法，也破坏了国际关系中最起码的准则；既损害了多边主义，也助长了“新冷战”；既破坏了世界和平和发展的外部环境，也为人类命运共同体的构建设置了障碍。因此，“四大主义”对全球治理的危害性是不言而喻的。

令人遗憾的是，作为当今世界上唯一的超级大国，美国是“四大主义”的“拥趸者”和实践者。因此，要求美国放弃“四大主义”，无异于缘木求鱼。但这并不意味着其他国家在推动全球治理的过程中应该无动于衷或听之任之，而是应该采取以下措施：一是团结一切可以团结的力量，在道德上谴责“四大主义”；二是利用联合国这一多边机制，不断完善全球治理机制；三是加快经济和科技发展，最大限度地减少对美国的依赖。

第五，要大力发挥二十国集团和金砖国家等非国家行为体的作用。国家行为体和非国家行为体都应该在全球治理中发挥重要作用。迄今为止，最引人注目的非国家行为体是二十国集团和金砖国家。

二十国集团充分发挥发达国家和新兴经济体各自的经济实力和其他优势，齐心协力，使世界经济成功地渡过了2007-2008年国际金融危机。此后，在推动全球经济治理的过程中，二十国集团也发挥了积极的作用。但也有人认为，近几年来，二十国集团在应对2007-2008年国际金融危机时体现的“救生圈”作用或“救火队”精神已不复存在，因此，无论是在诊断全球经济衰退的根源时还是在为其“开处方”时，二十国集团内新兴经济体与发达国家的分歧越来越明显。还有人建议，二十国集团的作用应该升华到“全球经济治理委员会”或“世界经济指导委员会”。

上述评论和建议不无道理。面对近几年国际经济舞台出现的新情况，尤其是在自由贸易体系岌岌可危的条件下，二十国集团应该旗帜鲜明地反对贸易霸凌主义和贸易保护主义，勇于捍卫多边贸易体制，积极推动多哈回合谈判。

金砖国家成立的新开发银行为推动全球经济治理做出了贡献。这是难能可贵的。但是，与国际社会的期待相比，与金砖五国投入的巨大的外交资源相比，这一组织在全球治理中的作用尚不尽如人意。

为了提升金砖国家在全球治理中的地位，金砖五国应该重新考虑这一组织的宗旨，放弃一些可有可无的合作领域，将合作重点置于全球贸易治理和全球金融治理。当然，在实现合作领域的战略性调整以前，金砖五国必须寻求最大限度的政治共识，尤其要认真考虑如何应对巴西放弃发展中国家地位后可能出现的新情况。

还应该指出的是，为了在全球治理中发挥更大的作用，二十国集团和金砖国家应该逐步实现机制化。作为走向这一目标的第一步，这两个组织应该尽快设立常设秘书处，以便有效地协调各方立场。


四、需要认真考虑的若干问题

为使全球治理获得更有力的学术支撑，有必要认真考虑以下几个问题：

1. 如何研究全球治理

在推动全球治理的过程中，既需要各国的合作，也需要学术界的学术支撑；既需要各国领导人和政治家的共识和勇气，也需要学者的灵感和智慧。因此，在推动全球治理研究的过程中必须关注以下两点：

一是正确处理理论研究和对策研究的关系。近几年，国际问题研究的理论化趋势日益明显，全球治理的研究亦非例外。无论在国外还是在国内，越来越多的研究人员将全球治理置于理论研究的框架下。但是，全球治理更需要的是对策研究，而非空洞的理论研究。因此，研究人员必须恪守理论联系实际的原则，为外交政策的决策者提供实实在在的、可操作性强的政策建议。

二是要把全球治理这个宏大的课题细化为不同的研究领域。全球问题多种多样，数不胜数。不同全球问题的性质、形成的根源、破坏性的大小各不相同。因此，我们在研究全球治理时，尤其在研究各个全球问题的对策时，有必要将其细化。就当前及未来的发展趋势而言，全球治理应该被细化为全球安全治理、全球贸易治理、全球金融治理、全球气候治理、全球互联网治理、全球贫困治理、全球卫生治理、全球环境治理和全球公域治理等等。由此可见，笼而统之地讨论如何推动全球治理，或许会不着边际，得出一些似是而非的结论。

2. 如何看待当前的国际秩序与全球治理的关系

国际秩序为全球治理提供了必要的制度安排，因此，国际秩序对全球治理的影响是直接而巨大的。在一定意义上，什么样的国际秩序就会造就什么样的全球治理。当然，全球治理也会对国际秩序产生或大或小的反作用力。

国际秩序是可塑的，不是一成不变的。中国对国际秩序的认识和立场也有一个变化的过程。早在1988年9月，中国领导人在会见时任斯里兰卡总理普雷马达萨时就指出，现在需要建立国际经济新秩序，也需要建立国际政治新秩序。要建立新秩序，和平共处五项原则最经得住考验。此后，他又反复强调，建立国际政治新秩序和建立国际经济新秩序这两件事要同时做，以相互适应。

1995年10月24日，中国领导人在出席联合国成立50周年特别纪念会议时说：“不公正、不合理的国际政治经济秩序没有得到改变，发展中国家仍有亿万人民处于贫困状态。”因此，他呼吁各国人民建立国际政治经济新秩序。他认为，“实现这样的新秩序，是我们所要共同缔造的更美好世界的主要标志”。

2003年5月28日，中国领导人在莫斯科国际关系学院发表演讲时指出：“人类只有一个地球。各国人民共同生活在一个‘地球村’里，应该携手合作、共同努力，推动建立公正合理的国际政治经济新秩序。”此外，他还阐述了建立国际政治经济新秩序的五项主张：维护和尊重世界的多样性，树立互信、互利、平等和协作的新安全观，促进全球经济均衡发展，尊重和发挥联合国及其安理会的重要作用。

2014年6月28日，中国领导人在和平共处五项原则发表60周年纪念大会讲话中说：我们应该共同维护国际法和国际秩序的权威性和严肃性。在2017年2月召开的第53届慕尼黑安全会议上，王毅指出：世界并没有失序，二战之后建立起来的国际秩序和国际体系依然在保障世界和平与发展方面发挥着不可替代的关键作用，应当继续加以坚持和维护。

2019年2月15日至17日举行的第55届慕尼黑安全会议发表的《2019年慕尼黑安全报告》指出：当前的国际事务表明，世界上大大小小的危机不计其数，而且，“自由国际秩序” (liberal international order) 正在瓦解。

国际学术界的共识是：“自由国际秩序”是在第二次世界大战后建立的，它崇尚自由、民主和市场开放，强调规则的重要性，推崇联合国、世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织在国际事务中享有的领导权或主导权。

在理论上，这样一种国际秩序应该是受人欢迎的。但是，在现实中，这一貌似公正的国际秩序却成了美国控制下的国际秩序或是以“美国统治下的和平”（Pax Americana）为基础的国际秩序。毫无疑问，这样一种国际秩序当然是有害于全球治理的。

3. 能否实现“去美国化”

一方面，美国在国际舞台上 (实际上也是在全球治理中) 的所作所为，使“去美国化”（de-Americanization）的呼声时有所闻；另一方面，“金德尔伯格陷阱”之类的担忧也充斥于耳。

国际社会既在谴责美国不负责任地“退群”，也在积极探索“去美国化”之道。其实，这一悖论的含义是显而易见的：美国在多个领域的领先地位使其恣意妄为，损害了《联合国宪章》，破坏了国际关系必须恪守的相互尊重的准则。因此，国际社会应该敢于对美国说“不”，最大限度地遏制美国的势力范围。此其一。其二，作为世界上唯一的超级大国，美国应该在全球治理中承担更多的义务，不能将勇于承担国际责任的中国和其他一些“后起之秀”视为对其国际地位的挑战，不能痴迷于“美国优先”，不能走单边主义道路。

“金德尔伯格陷阱”既高估了美国的实力，也低估了包括中国在内的所有其他国家推动全球治理的能力。换言之，美国失去其“世界霸主”地位后，世界未必会重蹈20世纪30年代世界经济大萧条那样的覆辙。

当然，在可预见的将来，美国依然会保持其“世界霸主”的地位，“去美国化”将是一个极为遥远的目标。这意味着，在全球治理中，美国将依然扮演一个“双面人”的角色：有时做一些好事，有时做一些坏事，亦即主观上为自己，客观上为他人。

4. 如何认识“一带一路”倡议与全球治理的关系

国际舞台上的任何一种具有正能量的言行都有助于推动全球治理，因此，“一带一路”倡议蕴含的“五通” (政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通) 当然能推动全球治理。但是，迄今为止，学术界对“五通”与全球治理的关系研究仅仅停留在政治层面上的宣传，既没有总结过去七年“五通”是如何推动全球安全治理、全球贸易治理、全球金融治理、全球气候治理、全球互联网治理、全球贫困治理、全球卫生治理、全球环境治理和全球公域治理的，也没有深入探讨今后如何使“五通”更好地为全球治理大厦添砖加瓦。

而且，我们还应该有这样一种担心：全球治理的难度不言而喻，有些全球问题在可预见的将来是难以根治的，至少难以一蹴而就。因此，如果我们过于自信地将“一带一路”倡议视为应对所有全球问题的灵丹妙药，或将其当作全球治理的救星，那么，良好的愿望或许会适得其反。换言之，我们应该明白，“一带一路”倡议有助于解决若干全球问题，但难以解决所有的全球问题。这样一种实事求是的态度能在未来避免西方对“一带一路”倡议的抹黑或攻击。


五、结语

全球问题的应对之道就是全球治理。但是，迄今为止，全球治理的成效未必是令人满意的。这与多方面的因素有关，其中最突出的是：联合国的作用不尽如人意，全球治理的一些领域缺乏合法性的、非歧视性的规制，各国利益分歧难以消弭，美国在全球治理多个领域中的所作所为常常是破坏性的。

为了进一步推动全球治理，消除“治理赤字”，有必要做出以下努力：要大幅度提升联合国在全球治理中的重要作用，尽快改善大国关系，努力消除“信任赤字”，坚定不移地反对霸权主义、霸凌主义、单边主义和保护主义，大力发挥二十国集团和金砖国家等非国家行为体的作用。

面对严峻的全球问题，面对人类发展在十字路口何去何从的抉择，各国应该有以天下为己任的担当精神，齐心协力，牢记人类命运共同体理念，大力推动全球治理。

（注释略）




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